Por força de lei: a necessária alteração em três normas fiscais para desestrangular a economia

No último texto, comentei o consenso, mesmo entre economistas liberais, a respeito da urgência em flexibilizar as metas fiscais do governo no curto prazo. O objetivo é que o gasto do Estado, enquanto componente autônomo da demanda, induza a utilização da capacidade ociosa e alimente as expectativas de crescimento das vendas, desengatilhando os investimentos privados.

Para isso, é forçoso rever os mecanismos legais que atualmente amarram o orçamento do Estado, permitindo que o Estado readquira certa capacidade de ação, além de livrar o presidente da acusação de “crime de responsabilidade” caso incorra em gastos flutuantes, porém inevitáveis.

Em seguida, discuto as alterações em três institutos que deverão ser levadas em conta.

1) Meta de resultado primário

Alterar a meta de resultado primário (relação entre receitas e despesas do Estado excluindo o pagamento de juros) é tão somente para garantir que a máquina pública continue funcionando, sem que os contingenciamentos consecutivos ameacem o shutdown dos serviços. Como exemplo do que pode acontecer, basta lembrar dos problemas na expedição de passaportes, patrulhamento das rodovias e compra de medicamentos que os contingenciamentos em anos anteriores acarretaram, sem falar nas obras que foram interrompidas e seguem assim até então.

Os contingenciamentos ocorrem a cada avaliação bimestral que o governo realiza sobre as receitas e despesas do Estado. As receitas, inicialmente arroladas no Orçamento, são medidas pela expectativa de crescimento para o ano do exercício. Uma vez que as expectativas só despencam desde o início do governo, os contingenciamentos são respostas a consequente queda da receita, evitando que a meta fiscal seja violada e a previsão de déficit ainda maior.

Há dois meses, quando a previsão de crescimento baixou de 2,5% para 2,2%, o governo realizou uma contenção de R$ 30 bilhões. Ontem (22/05), esperava-se um novo contingenciamento, já que expectativa de crescimento saltou de 2,2% para 1,6%, mas o governo surpreendeu ao não realizá-lo, provavelmente sob efeito das recentes manifestações contra os congelamentos.

No entanto, não é difícil imaginar que bastará a poeira baixar para que o governo retorne a rotina dos bloqueios, mesmo que isso signifique reduzir ainda mais os exíguos 2,5% da despesa primária que está reservada aos investimentos — mesmo em 2018, quando já eram baixos, representavam 3,9% — em conformidade com a redução brutal das despesas discricionárias de modo geral (como demonstra o gráfico abaixo). O governo até afirma que parte dos valores contingenciados poderão ser revistos após o ingresso da receita extra dos leilões de petróleo (previstos para outubro), mas duas novas avaliações serão realizadas até a data, o que significa mais duas janelas para cortes. Logo, para driblar tais inconvenientes, o governo deve repensar a meta do resultado primário de 2019 (atualmente em R$ 139 bilhões).

Divisão das despesas do governo e evolução das discrionárias (gráfico de Sílvia Matos — FGV/IBRE).

O lado negativo dessa mudança são os possíveis prejuízos ao câmbio, sobretudo porque o real já tem sofrido mais que as demais moedas emergentes (em razão de fatores domésticos). É possível, no entanto, que o bom manejo do Banco Central, considerando o volume de reservas internacionais, controle possíveis choques, na mesma medida em que a revisão da meta remediará distúrbios internos causados pelos seguidos contingenciamentos. Se não bastasse o prejuízo aos investimentos, a redução das despesas causa turbulências políticas, já que os diferentes ministérios e órgãos batalham cada vez mais pelos recursos remanescentes. Ao contrário disso, o que precisamos, como escreveu Laura Carvalho, “é um regime fiscal que garanta o equilíbrio das contas públicas no médio prazo sem impor uma camisa de força à democracia e à própria economia”.

2) Teto de Gastos

Atualmente não é o Teto de Gastos propriamente dito que está atrapalhando os investimentos. As despesas listadas no Orçamento não estão no limite do Teto, mas alguns bilhões abaixo, ao nível do fixado pela meta de resultado de primário. Todavia, para suprir a insuficiência de demanda que debilita a economia, é preciso flexibilizar o Teto para que novos gastos avalize que o Estado faça novos investimentos, principalmente em projetos de infra-estrutura, provocando um choque positivo no circuito doméstico. Para reforçar esse ponto de vista, a demanda não está travada apenas pelo endividamento das famílias e empresas, mas completam o quadro os abalos recentes que enfraqueceram a indústria de transformação (queda das exportações para Argentina) e a indústria extrativa (crise da Vale após o rompimento em Brumadinho).

É certo, no entanto, que uma emenda constitucional para reduzir o Teto é ainda mais delicada que a alteração da meta fiscal proposta anteriormente, visto que acarreta maiores riscos sobre o câmbio, o risco-país e ao crescimento acelerado da dívida pública. A série de dificuldades foi bem descritas por Vinícius Torres Freire: “Primeiro, a revisão do teto exige mudança constitucional. Segundo, os economistas de Bolsonaro são adversários convictos dessa ideia. Terceiro, a ideia de mexer no teto ainda é muito minoritária e anátema. Quarto, o plano em si não é trivial, para dizer o mínimo.”

Contornando os empecilhos, sugeri em artigo recente que a flexibilização do Teto de Gastos poderia estar condicionada às receitas das concessões e privatizações cujos valores seriam canalizados para investimentos selecionados pelo governo, e não ao pagamento imediato da dívida pública. Além dessa, outras alternativas seriam o aumento do Teto de acordo com o resgate de desonerações, subsídios ou outros gastos em que o multiplicador sobre a geração de emprego e renda seja reduzido. Ou, por mais difícil que seja Paulo Guedes aceitar, através do aumento da carga tributária sobre os mais ricos.

Evolução recente das receitas e despesas (gráfico de Sílvia Matos — FGV/IBRE).

Concordo que o ajuste no Teto pode preocupar os mercados financeiros, mas é preciso comunicar-lhes que nenhuma dessas regras enquanto tais resolvem o problema fiscal (conforme o gráfico acima). Afinal, uma vez que o esperado “crowding in” (investimentos privados que compensariam a redução dos gastos públicos) não aconteceu, nem o déficit primário nem o crescimento da dívida foram revertidos. É por isso que a resolução do problema depende tanto da retomada do crescimento e das receitas, quanto das reformas estruturais (Previdência, funcionalismo público, tributação progressiva) que retirem o peso das contas públicas, as quais poderão ser facilitadas à medida que as decisões de curto prazo aliviem o atoleiro em que estamos metidos.

(Quando o momento for mais propício, as discussões sobre a reforma do Teto de Gastos deverão ser ainda mais profundas, já que o congelamento real por 20 anos é completamente irreal,. Em seu lugar, deve-se adotar uma fórmula que associe o crescimento real dos gastos públicos com a tendência de crescimento da economia.)

3) A Regra de Ouro da Lei de Responsabilidade Fiscal

A regra de ouro é basicamente uma lei que proíbe que o governo se endivide, ao emitir títulos da dívida pública, para sustentar gastos correntes (ex: folha de pagamento). Em outras palavras: o endividamento só é permitido para amortização das dívidas já adquiridas, ou para realização de novos investimentos, de maneira que as operações de crédito não podem superar as despesas com investimentos, inversões financeiras e rolagem da dívida.

Nos últimos anos, para não desacatar a regra, o governo recorreu principalmente ao corte de gastos e elevação dos impostos, além de ingressos extraordinários como a venda de royalties do petróleo e a antecipação da devolução de recursos emprestados pelo Tesouro ao BNDES. Essa lógica, contudo, chegou ao limite. O orçamento de 2019, estipulado ainda pelo governo Temer, deixou R$ 250 bilhões dos gastos correntes em suspenso já que, caso contrário, os mesmos superariam as receitas do governo e infringiriam a regra de ouro. O que significa deixar os gastos em suspenso? Significa que o governo terá que pedir autorização ao Congresso para obter crédito suplementar e financiar os gastos pendurados (nesse caso, referentes a Bolsa Família, BPC e subsídios). Caso o governo não consiga a aprovação do crédito, Mansueto Almeida (secretário do Tesouro) ressalvou que o governo precisará realizar contingenciamentos ainda mais duros.

Para evitar situações assim, nas quais o próprio presidente fica na berlinda entre cometer um crime de responsabilidade (caso desobedeça a regra de ouro) ou não pagar os benefícios obrigatórios, tornou-se urgente que o governo agilize uma emenda constitucional que permita a violação temporária da Regra de Ouro e livre o Executivo de depender das aprovações extraordinárias do Congresso. Quem já propôs uma PEC nesse sentido foi o deputado Pedro Paulo (DEM), pela qual admite o descumprimento da norma, caso em que imediatamente acionam-se restrições automáticas ao governo, semelhante ao que ocorre caso o governo ultrapasse o Teto de Gastos. Por mais que discorde de várias das restrições sugeridas na PEC do deputado, a proposta pode ser levada em conta e emendada pelos demais deputados na comissão especial.

Nascido em Recife. Formado em filosofia pela FFLCH-USP. Mora no Rio de Janeiro e estuda direito na PUC-Rio. Escreve às quartas.